Дела возникающие из публичных правоотношений рассматриваются

1. В разделе III Кодекса устанавливаются правила административного судопроизводства, которые должны применяться арбитражными судами при рассмотрении дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, отнесенных к подведомственности арбитражных судов в соответствии со ст. 29 АПК РФ.

Дифференциация правил судопроизводства в зависимости от предмета спора или требования и характера правоотношений, из которых данный спор возник, позволяет учесть особенности различных категорий дел в судебном разбирательстве, устанавливая для них "свою" процедуру рассмотрения. Такая дифференциация направлена на обеспечение процессуальных гарантий доступности правосудия, на более эффективную судебную защиту предпринимателей.

Положения комментируемого раздела АПК определяют процессуальную форму производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Она и составляет суть административного судопроизводства - одной из форм судопроизводства, посредством которого арбитражные суды осуществляют правосудие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Выделение в АПК РФ административного судопроизводства обусловлено особенностями материальных правоотношений, их природой и содержанием. Споры, разрешаемые в порядке административного судопроизводства, возникают из административных, налоговых, бюджетных, таможенных, валютных и иных публичных правоотношений. В этих правоотношениях всегда присутствует субъект, который предопределяет административный или иной публичный характер спора.

Таким субъектом является государственно - властный орган, предписывающий другому субъекту правоотношений обязательные для исполнения действия либо устанавливающий запреты.

Однако надо иметь в виду, что государственный орган действует не только в качестве органа государственной власти как субъекта административного правоотношения. В случаях, предусмотренных, например, гражданским законодательством, государственные органы могут выступать в качестве участников гражданского оборота как обычные хозяйствующие субъекты или субъекты предпринимательской или иной экономической деятельности (ст. 2, 48, 124, 125 ГК РФ).

В этих случаях государственные органы являются участниками гражданских, а не административных правоотношений.

Таким образом, особенности производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (раздел III АПК РФ), обусловлены не столько участием в споре государственного органа, сколько характером правоотношений между органом государственной власти и лицом, осуществляющим предпринимательскую и другую экономическую деятельность, административной сущностью этих отношений, основанной на властном подчинении одной стороны другой.

Эти особенности и предопределили выделение в АПК административного судопроизводства, по правилам которого арбитражные суды должны рассматривать экономические споры и иные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений.

2. В главе 22 Кодекса определяются особенности рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Специфика этих правоотношений влияет на характер возникающих между сторонами споров и требует особой процедуры его разрешения. Эта процедура должна обеспечить "выравнивание" в положении сторон через процессуальные гарантии, которые включают в себя некоторые изъятия и исключения из общих правил гражданского (искового) судопроизводства.

3. В ст. 189 АПК РФ определяются общие правила рассмотрения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

В ч. 1 ст. 189 Кодекса предусмотрено, что указанные дела рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, которые установлены в разделе III, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом.

Тем самым допускается применение арбитражными судами общих правил искового производства при рассмотрении возникающих из административных и иных публичных правоотношений дел в части, не урегулированной в разделе III Кодекса, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом.

При этом следует иметь в виду, что предусмотренные в разделе III правила должны применяться арбитражными судами при рассмотрении всех отнесенных в соответствии со ст. 29 АПК РФ к подведомственности арбитражных судов экономических споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

Круг этих дел определен в ст. 29 АПК: об оспаривании нормативных правовых актов, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда, об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц; об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда; о взыскании обязательных платежей и санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания; другие дела в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Общим признаком, объединяющим все эти дела, является наличие публичного спора о праве, особенность которого - юридическое неравенство спорящих сторон, находящихся между собой в отношениях власти и подчинения.

Характер указанных дел и требование об их рассмотрении в порядке административного судопроизводства предопределяют специфическую процессуальную форму осуществления судом полномочий органа государственной власти. При рассмотрении дела в порядке административного судопроизводства арбитражный суд выполняет две функции: 1) защиты прав и законных интересов лиц, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность в споре с органом, наделенным властными полномочиями по отношению к этим лицам и 2) судебного контроля за действиями государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, в процессе реализации правомочий которых затрагивается сфера предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом именно судебная защита предопределяет в данном случае и судебный контроль за действиями государственных и иных органов.

В этом смысле в сферу этого контроля вовлекается предприниматель (гражданин, юридическое лицо), который дает повод для судебного контроля, для работы суда в виде подачи заявления в суд с требованием о проверке оспариваемого акта или действия (гл. 23, 24, § 2 гл. 25 АПК РФ).

Необходимо принять во внимание, что выполнение арбитражным судом обеих функций следует из ст. 46 Конституции РФ, которая наряду с судебной защитой называет и самостоятельную форму деятельности суда по осуществлению судебного контроля за решениями, действиями (бездействием) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, что дает основания говорить о разных формах судопроизводства, в рамках которых арбитражный суд осуществляет свою деятельность.

Так, первую функцию арбитражный суд реализует, как правило, в порядке искового производства, вторую - административного судопроизводства. Причем для каждой категории дел, названных в ст. 29, в разделе III АПК РФ устанавливаются особенности рассмотрения, свойственные именно этой категории дел, что находит отражение в гл. 23 - 26 АПК РФ.

При этом ч. 1 ст. 189 не исключает возможности на уровне федерального закона предусмотреть иные правила административного судопроизводства, которые должны будут иметь приоритет в части установления особенностей рассмотрения арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.

4. Часть 2 ст. 189 АПК РФ устанавливает правила определения подсудности дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Названная норма предусматривает, что общие правила подсудности дел, установленные в § 2 гл. 4 Кодекса, применяются, если иное не установлено в разд. III.

Такие особенности, в частности, установлены в ст. 203, ч. 1 ст. 208 АПК РФ.

Если в соответствии с ч. 1 ст. 65 Кодекса обязанность доказывания по общему правилу возлагается на лиц, участвующих в деле, имея в виду, что каждое лицо должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений, то по делам об оспаривании актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых актов и совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие органы или лицо.

Предусмотренное в данной норме правило отражает особенности реализации принципа состязательности в административном судопроизводстве.

Понимая под состязательностью активную деятельность лиц, участвующих в деле, по сбору и раскрытию доказательств, АПК РФ обязывает суд осуществлять руководство состязательным процессом, содействовать участвующим в деле лицам в реализации их прав (ст. 9 АПК РФ). При этом предпосылки состязательности содержатся в равноправии сторон, которые пользуются равными правами на представление доказательств, участие в их исследовании, в представлении суду своих доводов и объяснений.

Арбитражный суд не может в связи с этим нарушать или ограничивать эти принципы судопроизводства, не вправе своими действиями ставить какую-либо сторону в преимущественное положение или умалять права одной из сторон (ст. 9 АПК РФ). И при рассмотрении экономических споров, возникающих из гражданских правоотношений, в которых участвуют равные в материально - правовом смысле стороны, такое понимание равноправия и состязательности обеспечивает сторонам одинаковые возможности для защиты их прав.

Другое дело, когда речь идет о спорах и других делах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в которых одна сторона всегда более "сильная", потому что обладает властными полномочиями по отношению к другой стороне. Такой субъектный состав спора, стороны в котором находятся между собой в отношениях административного характера, в отношениях власти и подчинения, требует процессуальных гарантий обеспечения состязательного судопроизводства. Обязанность обеспечения этих гарантий возлагается на арбитражный суд, который должен создать равные условия для защиты прав лиц, участвующих в деле.

Поскольку при возникновении спора из административных правоотношений заявителем выступает, как правило, лицо, чьи права нарушены государственными органами или органами местного самоуправления, и это лицо находится в административной зависимости от этого органа, то такому заявителю практически невозможно представить доказательства противоправности действий органов, чьи акты или решения оспариваются.

В связи с этим представляется оправданным перенос бремени доказывания на более "сильную" сторону, на государственные и муниципальные органы, которые, как справедливо указывает Д.Н. Бахрах, в своей деятельности опираются "на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизм убеждения и принуждения" <*>.
--------------------------------
<*> Бахрах Д.Н.

Административное право. М., 1993. С.

57.

В силу этого у суда и возникают обязанности по "выравниванию" положения сторон в административном споре, по обеспечению процессуальных гарантий "слабой" стороне в защите своих прав. Соответствующие обязанности суда предусмотрены, в частности, в ч. 5 ст.

66 АПК РФ, когда суд истребует по своей инициативе доказательства от государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, чьи акты и действия оспариваются, в случае непредставления ими доказательств по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.

Такое требование суда в соответствии с ч. 1 ст. 16 Кодекса является обязательным, и за его нарушение налагается судебный штраф (ч. 9 ст. 66 АПК РФ).

Таким образом, в делах, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства, у арбитражного суда более активная позиция, чем в делах искового производства, поскольку разрешая спор, возникший из административных или иных публичных правоотношений, суд не только реализует задачу обеспечения судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав предпринимателей, но и выполняет функцию нормоконтроля через судебную проверку законности и правомерности актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц.

Подведомственность арбитражным судам экономических споров и иных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений

Споры, рассматриваемые в арбитражных судах на основании административных или публичных правовых отношений, должны иметь экономический характер. Судебные дела должны касаться реализации экономической и предпринимательской деятельности лицами, которые являются индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами.

Дела, рассматриваемые в порядке административного судопроизводства в арбитражных судах

Арбитражные судебные органы должны рассматривать в установленном порядке любые судебные дела, вытекающие из административных или прочих публичных правовых отношений. Дела должны быть связаны со сферами экономической и предпринимательской деятельности. Арбитражные судебные органы рассматривают следующие судебные дела:

• споры, касающиеся оспаривания нормативно-правовых актов федеральных исполнительных органов, при условии, что такие дела относится к компетенции судов по защите интеллектуальных прав;
• судебные разбирательства об оспаривании нормативных актов, затрагивающих права и интересы заинтересованного лица в сфере экономической и предпринимательской деятельности, а также оспаривание фактов действия или бездействия любых органов;
• судебные разбирательства, которые касаются административных правонарушений;
• споры, которые предусматривают истребование задолженностей, платежей или санкций с лиц, занимающихся предпринимательской или экономической деятельностью;
• прочие дела, возникающие на основании административных или публичных правовых отношений.

Особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти

Судебные производства в отношении дел, в которых происходит оспаривание нормативных актов, могут быть организованы на основании заявления от имени заинтересованного лица, которое обратилось с предъявлением о признании конкретного документа недействительным.

В заявлении с требованием о признании нормативного акта недействительным должны указываться требования лиц, а также следующие данные:

• наименование органов или должностных лиц, принявших нормативный акт;
• точные реквизиты нормативного акта, который является предметом разбирательства;
• дата издания незаконного правового акта;
• права граждан, организаций или учреждений, которые были нарушены в результате издания незаконного правового акта или его положений;
• нормативный акт, имеющий большую юридическую силу, нормам которого противоречит изданный нормативный акт;
• наименование органа массовой информации и дата публикации нормативно-правового акта, который считается неправомерным.

При рассмотрении дел об оспаривании нормативных актов арбитражный суд должен проводить тщательную проверку данного документа или любых его положений. Данная проверка проводится для определения соответствия документа действующему законодательству.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в арбитражных судах

Дела об административных правонарушениях должны рассматриваться в арбитражных судебных органах. Разбирательство подобных судебных производств должно осуществляться в пятнадцатидневный срок с момента поступления на имя судья любого из ниженазванных документов:

• искового заявления;
• протокола об уже совершенном административном правонарушении;
• прочих материалов судебного дела.

В определенных условиях данный срок может продлеваться на основании наличия судебного определения. Продленный срок не может превышать одного месяца. На основе результатов процесса судебного производства арбитражный судебный орган должен вынести постановление, которое включает в себя:

• назначение административного наказания в отношении правонарушителя;
• прекращение судебного разбирательства по делу.

В процессе присуждения арбитражным судебным органом административного наказания в отношении правонарушителей должны учитываться следующие нормативы и правила:

• презумпция невиновности;
• возможность освобождения правонарушителя от несения административной ответственности при совершении незначительного правонарушения;
• общие правила, которые установлены для определения административного наказания;
• правила, в которых определяется ответственность юридических лиц при проведении процесса их реорганизации.

Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций

В судебный арбитражный орган с заявлением о требовании взыскания определенных нормативами санкций и платежей, при условии, что законодательством не устанавливается другой порядок взыскания, могут обратиться любые государственные органы, учреждения, которые занимаются местным самоуправлением, а также прочие органы, которые наделены функциями финансового контроля.

Заявление с требованием о взыскании должно предоставляться в арбитражный судебный орган, при условии, если ранее не было выполнено требование заявителя о добровольной уплате задолженности или срок для внесения данной суммы был упущен. Рассмотрение дел о взыскании обязательных платежей и санкций проводится в арбитражных судебных органах с учетом общих правил судебного производства, установленных арбитражно-процессуальным законодательством. Возбуждение таких судебных дел возможно на основании наличия правильно составленного заявления от любых органов, которые имеют право на осуществление контроля финансовой деятельности предпринимателей и юридических лиц.

Заявление, в котором выражены требования о взыскании с граждан и предприятий задолженностей или санкций, должно полностью соответствовать требованиям действующего законодательства. Поэтому в данном документе должны указываться следующие данные:

• точное наименование платежа, который подлежит взысканию с граждан и предприятий;
• размер суммы платежа или финансовых санкций;
• расчеты платежной суммы;
• нормы действующего федерального законодательства или правила, установленные в нормативных актах, которые указывают необходимость оплаты конкретных видов платежей в данном случае;
• все сведения об осуществлении требования об уплате задолженности в добровольном порядке.

К данному заявлению о предстоящем взыскании с лиц или организаций платежей или санкций должны прилагаться документы, касающиеся финансовой стороны и расчета данного платежа, а также бумаги, которые подтверждают факт выражения заявителем требований об погашении задолженности в добровольном порядке.

Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений по ГПК РФ (общая характеристика, состав)

Дела, возникающие из публичных правоотношений, являются специфической категорией гражданских дел, при рассмотрении которых суд контролирует законность действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Ст. 46 Конституции гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод, в том числе на обжалование судебных решений и действий (или бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и государственных служащих. При этом под «действиями и решениями», подлежащими обжалованию в судебном порядке, понимаются как ненормативные, так и нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан.

Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:

• по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
• по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
• по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
• по заявлениям о временном размещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих передаче Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо принимаемого Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации (далее – иностранный гражданин, подлежащий реадмиссии), в предназначенном для этого специальном учреждении федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (далее – специальное учреждение);
• иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.

Дела из публичных правоотношений имеют свои процессуальные особенности, отличающие их от дел искового производства. Прежде всего, по этим делам нет ни истца, ни ответчика, поэтому данные дела относятся к неисковому производству. По делам из публичных правоотношений недопустимо заключение мирового соглашения, явленное требование не может быть передано на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска нельзя предъявлять встречный иск, а также совершать такие процессуальные действия, как признание иска, отказ от иска.

По этим делам не применяются правила заочного производства. Специальной нормой устанавливается для дел по заявлениям граждан альтернативная подсудность: по усмотрению гражданина заявление может быть подано в суд по месту его жительства или по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решение, действия (бездействие) которых оспариваются (ч. 2 ст.

254 ГПК РФ).

Суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты также штрафу в размере до 10 установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда (ч. 4 ст. 246 ГПК РФ).

Дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются судьей единолично, за исключением дел о расформировании избирательной комиссии, комиссии референдума, которые рассматриваются судом в коллегиальном составе трех профессиональных судей (ч. 3 ст. 260 ГПК РФ).

И наконец, к особенностям дел, возникающим из публичных правоотношений, относится то, что судебные решения реализуют сами управленческие и законодательные структуры без применения правил исполнительного производства.

В силу требований ст. 247 ГПК РФ суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления заинтересованного лица. В заявлении должно быть указано, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием).

В случае если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления с соблюдением требований ст. 131 и 132 ГПК РФ. Если при этом нарушены правила подсудности дела, судья возвращает заявление на основании п.

2 ч. 1 ст. 135 ГПК РФ.

Если наличие спора о праве, подведомственного суду, выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 ГПК РФ применяет норму, регулирующую сходные отношения в особом производстве (ч.

3 ст. 263 ГПК РФ), и выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения, в котором разъясняет заявителю и другим заинтересованным лицам их право разрешить спор в порядке искового производства (п. 10 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г.

N 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации»).

По делам из публичных правоотношений предусмотрены определенные ограничения действия принципа диспозитивности. В частности, при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ).

Если по общему правилу (ст. 56 ГПК РФ) каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений, то по делам из публичных правоотношений бремя доказывания законности своих действий возлагается на соответствующий орган, который издал, принял правовой акт, отказал в совершении юридического действия. Как указано в ст.

249 ГПК РФ, обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения, или совершили оспариваемые действия (бездействие).

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда.

250 ГПК РФ после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему из публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям.

Из смысла ст. 251, 253 ГПК РФ и ст. 13 ГК РФ предметом судебного обжалования могут выступать лишь такие правовые акты (как нормативные, так и ненормативные), которые на время рассмотрения заявленных требований по существу являются действующими и влекущими нарушения гражданских прав и свобод, требующие судебного пресечения.

Правовые акты, действие которых прекращено, сами по себе основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей уже не являются и, следовательно, каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод физических и юридических лиц повлечь не могут, а также такие акты не могут выступать предметом судебного обжалования.

Комментарий к статье 189 АПК РФ

1. Арбитражные суды, рассматривая дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, отнесенные к подведомственности арбитражных судов в соответствии со ст. 29 АПК РФ, должны применять правила административного судопроизводства, установленные в разд.

III Кодекса. Вместе с тем следует иметь в виду, что заявленное предпринимателем требование о взыскании денежных средств, уплаченных на основании ненормативного правового акта, хотя и вытекает из публичных правоотношений, однако носит имущественный характер и не подпадает под категорию дел, рассматриваемых по правилам гл. 24 АПК РФ, в том числе с применением ч.

4 ст. 198 АПК РФ, предусматривающей трехмесячный срок для подачи заявления в арбитражный суд. Такое требование должно рассматриваться по правилам искового производства.

См.: Постановления Президиума ВАС РФ от 10.02.2009 N 8605/08, от 31.01.2006 N 9316/05.

3 ст. 189 АПК РФ правило отражает особенности реализации принципа состязательности в административном судопроизводстве и определяет особенности распределения бремени доказывания по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Так, суд признал решение налоговой инспекции недействительным, поскольку она не доказала законности начисления земельного налога и пеней в соответствии с ч.

3 ст. 189 АПК РФ.

См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 02.09.2008 N 808/08.